Debt-for-Nature Swaps – tidak ada obat ajaib
Oleh: Alexander Kozul-Wright
Lama dianggap sebagai pendanaan khusus pembangunan, debt-for-natura swaps (DNS) atau pengalihan utang untuk alam kembali memasuki kesadaran keuangan arus utama selama pandemi Covid-19 karena penguncian telah membatasi aktivitas ekonomi dan memaksa negara-negara untuk mengambil utang baru, sekaligus mengurangi pendapatan yang tersedia untuk membayarnya.kembali.
Konsep DNS pertama kali diperkenalkan pada tahun 1984 oleh Thomas Lovejoy, wakil presiden World Wildlife Fund (WWF). Secara garis besar, instrumen semacam itu memungkinkan negara-negara untuk menukar utang mereka yang ada dengan utang baru dengan suku bunga yang lebih rendah dan atau jatuh tempo yang lebih lama, dengan beberapa perbedaan dalam hasil yang dialokasikan untuk proyek-proyek keanekaragaman hayati.
Biasanya, organisasi pihak ketiga membeli utang negara internasional dengan harga pasar yang berlaku, yang biasanya didiskon karena sentimen pasar yang negatif, atas nama pemerintah yang sudah ditargetkan. Dana yang digunakan untuk membeli utang yang ada akan dikumpulkan melalui penerbitan baru. Sebagai gantinya, negara pengutang berkomitmen untuk menginvestasikan sebagian dari penghematan yang diperoleh dari pembayaran utang awalnya ke dalam proyek keanekaragaman hayati-seperti perlindungan hutan dan laut.
Sejak awal, DNS telah diterapkan di lebih dari 30 negara, dan dari tahun 1987 hingga 2015, nilai total uutang yang direstrukturisasi berdasarkan perjanjian tersebut adalah $2,6 miliar, di mana $1,2 miliar digunakan untuk mendanai pembangunan atau proyek yang berhubungan dengan alam.
The Nature Conservancy (TNC), sebuah organisasi non-pemerintah (LSM) yang berbasis di Amerika Serikat (AS) yang telah terlibat dalam banyak pengalihan utang baru-baru ini, telah membuat perhitungannya sendiri bahwa sepertiga dari utang negara pasar berkembang senilai $2,2 triliun secara global, atau sebanyak $800 miliar dari utang tertekan, berpotensi “matang” untuk ditukar.
Pemandu DNS menyarankan bahwa instrumen ini mewakili peluang bagi investor internasional dan juru kampanye perubahan iklim dan keanekaragaman hayati untuk bersatu di sekitar kepentingan bersama, menawarkan sumber pendanaan non-publik untuk mengatasi iklim dan krisis alam.
Selain itu, mereka mengklaim bahwa pengalihan semacam itu dapat membantu negara-negara berkembang yang berada dalam kesulitan utang, situasi yang semakin mendesak. Utang domestik dan luar negeri publik global adalah $92 triliun pada tahun 2022, dengan hampir sepertiga negara berpenghasilan rendah dan menengah berisiko tinggi mengalami kesulitan utang.’ Separuh umat manusia tinggal di negara-negara yang membelanjakan lebih banyak untuk melunasi utangnya daripada untuk pendidikan atau kesehatan, apalagi perlindungan keanekaragaman hayati.
Namun, sementara DNS disebut-sebut sebagai solusi baru atau baru yang menarik keduanya untuk krisis utang dan keanekaragaman hayati di negara-negara berkembang, ada lebih dari yang terlihat:
1) Masalah mendasar dari utang yang tidak berkelanjutan tidak ditangani — bukti menunjukkan bahwa dampak keseluruhan terhadap keberlanjutan utang negara terbatas. Dapat juga dikatakan bahwa memandang kesulitan utang sebagai “peluang” untuk konservasi adalah tidak etis.
2) DNS dapat mengalihkan perhatian pembuat kebijakan dari solusi yang berarti untuk krisis keanekaragaman hayati. Fokus yang meningkat pada pengalihan utang semacam itu mengalihkan perhatian pemerintah ekonomi maju dari kebutuhan untuk memenuhi bantuan pembangunan resmi (ODA) dan kewajiban pembiayaan keanekaragaman hayati, dan untuk meningkatkan pembiayaan hibah yang lebih besar untuk Global South.
3) Proses konsultasi yang transparan di parlemen nasional dan di antara kelompok masyarakat sipil setempat biasanya kurang dalam proses pengambilan keputusan tentang DNS.
4) DNS membebaskan sumber daya untuk pemerintah berpenghasilan rendah dengan persyaratan yang ditentukan oleh kreditor sektor swasta, memperkuat sistem pembangunan ekonomi yang dibiayai. Terlebih lagi, pengalihan memerlukan“blended finance” – penggunaan dana bantuan secara strategis untuk mengurangi risiko investasi sektor swasta di negara-negara berkembang. Ini membuka pertanyaan: kepentingan siapa yang benar-benar dilayani oleh pengalihan utang?
Siapa yang memanfaatkan DNS?
Banyak negara yang paling berutang budi di dunia juga kebetulan kaya akan keanekaragaman hayati. Hingga saat ini, sebagian besar negara yang telah berpartisipasi dalam DNS adalah negara berpenghasilan rendah dengan kebutuhan pembiayaan keanekaragaman hayati yang besar, dan biasanya sedang menjalani restrukturisasi utang. Oleh karena itu, negara-negara yang menghadapi situasi gagal bayar potensial dibujuk untuk menukar aset alam kedaulatan mereka dengan imbalan keringanan utang.
Pada Mei 2023, Ekuador melakukan DNS terbesar dari jenisnya, membiayai kembali utang komersial sebesar $1,6 miliar (dengan dukungan dari Credit Suisse) dengan potongan harga sebagai imbalan atas aliran pendapatan untuk proyek konservasi. Sebagai bagian dari kesepakatan, kendaraan tujuan khusus pemerintah Ekuador (SPV) menjual obligasi konservasi laut baru yang dirancang untuk menyalurkan $12 juta setahun untuk konservasi Kepulauan Galapagos.’
Pada Agustus 2023, Gabon menandatangani kesepakatan senilai $500 juta yang menurunkan suku bunga utangnya dan memberikan jadwal pembayaran yang lebih lama. Pembiayaan yang lebih murah dijamin dengan jaminan publik, contoh nyata dari blended finance, yang dibuat oleh International Development Finance Corporation (DFC), lembaga pembiayaan pembangunan pemerintah AS yang memberikan pinjaman dan layanan keuangan lainnya kepada negara-negara berkembang. Sebagai gantinya, negara Afrika berjanji untuk menghabiskan setidaknya $125 juta untuk memperluas cagar laut dan memperkuat peraturan penangkapan ikan, yang diduga akan membantu melindungi lumba-lumba bungkuk yang terancam punah.
Contoh Belize
Proses langkah demi langkah DNS Belize diilustrasikan di bawah ini, menyoroti kerumitan pengaturan tersebut.
- Pada tahun 2021, Belize menandatangani pertukaran utang untuk iklim dengan The Nature Conservancy (TNC)
- Anak perusahaan TNC meminjamkan dana ke Belize untuk membeli kembali “superbond” senilai $553 juta — seluruh stok utang komersial luar negeri pemerintah, setara dengan 30% dari PDB – dengan harga diskon 55 sen per dolar
- Instrumen utang baru tersebut sebagian dijamin oleh International Development Finance Corporation AS (DFC)
- Penghematan disalurkan menjadi dana abadi sebesar $23,4 juta untuk proyek konservasi laut
- Secara keseluruhan, DNS berdampak kecil pada kemudahan pembayaran utang Belize, dan mengalihkan sebagian aliran dana sederhana untuk konservasi laut. Ini terlalu menjanjikan dan kurang terkirim; menurut London School of Economics, ini menghasilkan “biaya transaksi yang lebih tinggi, lebih sedikit penghematan untuk uang Anda”.
Ukuran pasar
Menurut Bloomberg, pasar untuk DNS adalah sekitar $800 miliar. Untuk konteksnya, jumlah yang dibahas adalah sebagian kecil dari $125 triliun yang diperkirakan PBB harus dihabiskan secara global untuk mencapai emisi nol bersih pada tahun 2050 dan mencegah konsekuensi terburuk dari perubahan iklim.
Bagaimanapun, jumlah potensial yang terlibat mulai mendorong persaingan antar bank, karena permintaan akan investasi ramah lingkungan meningkat. Goldman Sachs, HSBC, Citigroup, BNP Paribas, Standard Chartered, dan Barclays semuanya mengisyaratkan bahwa mereka sedang menjajaki transaksi serupa. Rekanan keuangan dapat mengenakan biaya tinggi untuk memfasilitasi DNS (lihat selengkapnya di bawah).
Siapa aktor negara maju?
Hanya beberapa tahun yang lalu, Credit Suisse adalah satu-satunya bank komersial yang mengatur DNS, mendatangkan investor swasta untuk membantu pembiayaan kembali negara yang terkait dengan komitmen pelestarian alam. Tahun lalu, Bank of America menjadi pemberi pinjaman global kedua yang bergabung dengan pasar ketika menyelesaikan kesepakatan untuk Gabon.
Seperti disebutkan di atas, DNS adalah salah satu bentuk blended finance, di mana investor swasta dibujuk untuk melakukan investasi berisiko dengan jaminan dan alat penghilang resiko lainnya yang disediakan oleh lembaga pembiayaan pembangunan seperti DFC, yang telah menyediakan sejumlah mekanisme asuransi kepada negara-negara yang melakukan pengalihan utang tersebut. Di tempat lain, TNC sering terlibat dalam memfasilitasi DNS.
Kritik terhadap DNS
DNS mendapat kritik dari berbagai sudut:
1. Dampak lingkungan yang dipertanyakan
- Dampak lingkungan secara keseluruhan dari pengaturan ini telah dipertanyakan karena pemerintah diberi waktu bertahun-tahun untuk menunjukkan kemajuan konservasi dan seringkali tidak diharuskan untuk memberlakukan batasan ketat pada aktivitas manusia di wilayah hukum mereka sebagai bagian dari DNS.
- Dalam sebuah catatan yang diedarkan kepada klien Januari lalu, Barclays Bank mempertanyakan kredensial hijau dari DNS — sering dijual sebagai investasi ESG (environmental, social and governance) — karena hanya sebagian kecil dari ukuran kesepakatan yang berakhir dengan konservasi. Pelabelan obligasi yang diterbitkan (untuk membeli kembali utang lama) sebagai “berkelanjutan” atau “hijau” dengan demikian meningkatkan asosiasi besar dengan pencucian hijau.
- Di Belize (lihat contoh di atas), misalnya, sementara hanya $84 juta dari $553 juta yang digunakan untuk konservasi laut yang sebenarnya, hingga $86 juta dialokasikan untuk perantara dan penyedia layanan seperti re-asuransi, penasihat, dan penyedia kredit (semuanya dipekerjakan dalam jumlah besar agen membebankan biaya konsultasi yang tinggi kepada pemerintah).
2. Dampak terbatas (atau bahkan negatif) terhadap utang
- Sejarah pengalihan utang menunjukkan bahwa dampak keseluruhan pada tingkat utang agak terbatas. Essers dkk. (2021) berpendapat bahwa “secara tradisional, pengalihan adalah operasi sedikit demi sedikit dengan efek yang dapat diabaikan pada beban utang secara keseluruhan (melibatkan jutaan, bukan miliaran dolar AS)”.
- Selama tiga dekade terakhir, pengalihan utang telah menghasilkan sekitar $8,4 miliar dari perlakuan utang, yang hanya 0,11% dari total pembayaran utang oleh negara-negara berpenghasilan rendah dan menengah selama periode yang sama. Dengan demikian, DNS tidak dapat dilihat sebagai cara untuk memulihkan keberlanjutan utang.
- Di tingkat regional, utang luar negeri Afrika Sub-Sahara mencapai $702,4 miliar pada tahun 2020; menurut laporan Bank Pembangunan Afrika yang diterbitkan pada Oktober 2022, utang yang ditangani melalui pengalihan utang berjumlah kurang dari $320 juta di seluruh benua.
- DNS membawa risiko dampak negatif pada persepsi kelayakan kredit suatu negara. Ruang fiskal yang diperoleh melalui pengalihan menjadi lebih besar ketika diskonto/penurunan suku bunga lebih tinggi; pada saat yang sama, risiko persepsi kelayakan kredit negatif meningkat. Hal ini berpotensi berdampak negatif pada akses negara ke keuangan publik dan swasta di masa depan.
3. Mengalihkan perhatian dari kebutuhan nyata untuk mengatasi krisis utang dan menyediakan sumber daya keuangan
- DNS tidak boleh menggantikan restrukturisasi utang yang komprehensif (jika diperlukan), termasuk pembatalan utang. Pengelompokan negara berkembang G77 baru-baru ini menyatakan bahwa, meskipun DNS dapat membantu mengatasi kesenjangan pembiayaan Tujuan Pembangunan Berkelanjutan, “pengalihan utang tidak dapat menggantikan perlakuan utang yang lebih luas dalam situasi utang yang tidak berkelanjutan”.
- Fokus yang meningkat pada DNS dapat memberi kesan bahwa kesenjangan pembiayaan keanekaragaman hayati sedang disesuaikan melalui mekanisme ini, mengalihkan perhatian dari kebutuhan untuk memenuhi komitmen ODA dan pembiayaan keanekaragaman hayati yang ada, dan untuk meningkatkan hibah tanpa syarat dan keuangan yang sangat lunak untuk semua negara di Selatan Global.
4. Proses yang kompleks dan memberatkan
- DNS adalah instrumen yang kompleks, memakan waktu, dan memberatkan untuk diterapkan. Dalam kasus Seychelles, misalnya, butuh waktu lima tahun untuk menyelesaikan kesepakatan. Kompleksitas proses juga menyebabkan biaya transaksi yang tinggi, terutama dalam kaitannya dengan jumlah utang yang terlibat. Keseimbangannya miring, dengan jumlah jaminan yang diperlukan secara tidak proporsional jika dibandingkan dengan ruang fiskal yang dibuat di satu sisi dan jumlah yang digunakan untuk proyek berkelanjutan di sisi lain.
5. Persyaratan
- DNS tidak akan terjadi jika negara debitur tidak setuju untuk menginvestasikan sumber daya yang dibebaskan di wilayah atau proyek yang akan disetujui oleh kreditur. Hal ini menimbulkan risiko bahwa mereka akan digunakan oleh kreditur untuk memaksakan kepentingan dan prioritas mereka sendiri di atas kepentingan negara peminjam.
6. Kurangnya partisipasi dan tata kelola yang tidak transparan
- Meskipun pengalihan utang kadang-kadang melibatkan partisipasi warga negara, masyarakat sipil, atau entitas lokal lainnya, hal ini jarang terjadi.
- Seringkali hanya ada sedikit atau tidak ada informasi publik tentang peran pasti LSM konservasi besar dalam pengaturan pengalihan utang. Selain itu, konsultasi dan partisipasi parlemen nasional biasanya tidak ada pada tahap awal proses ini.
- Terkait dengan hal di atas, pengelolaan proyek DNS (atau kawasan lindung) sering kali diawasi oleh kumpulan penasihat dan organisasi asing, sehingga hanya sedikit agen yang masuk ke negara yang bersangkutan.
Beberapa refleksi
Untuk negara-negara tanpa akses ke hibah atau pembiayaan lunak, DNS dapat berperan dalam memobilisasi sumber daya tambahan untuk proyek keanekaragaman hayati atau iklim. Namun, dengan biaya transaksinya yang tinggi, struktur tata kelola yang kompleks, dan penggunaan persyaratan, pertukaran utang merupakan bentuk dukungan fiskal yang kurang efisien dibandingkan hibah atau pembiayaan lunak.
Mengenai hal ini, perlu diingat bahwa negara-negara maju belum memenuhi janji mereka pada tahun 2009 untuk memobilisasi $100 miliar per tahun untuk memenuhi kebutuhan iklim negara-negara berkembang. Untuk konteksnya, rata-rata $892 miliar per tahun diinvestasikan dalam bahan bakar fosil selama 2019-2020, sementara subsidi bahan bakar fosil global mencapai $450 miliar selama periode yang sama. Demikian pula, ada kekhawatiran bahwa target sumber daya keuangan ke negara-negara berkembang untuk implementasi Kerangka Keanekaragaman Hayati Global Kunming-Montreal tidak akan terpenuhi.
Pada akhirnya, DNS adalah bagian dari pendekatan ideologis untuk membiayai aksi lingkungan yang mengasumsikan bahwa sumber daya publik hampir habis, dan bahwa dana publik yang tersisa harus digunakan untuk meningkatkan keterlibatan swasta untuk mencapai prioritas publik.
Sebaliknya, kita harus fokus, antara lain, menangani tekanan utang negara di negara-negara berkembang secara adil. Yang tak kalah penting adalah pembentukan konvensi perpajakan internasional yang mampu mendistribusikan kembali kekayaan secara adil (dari negara kaya ke negara miskin) untuk mendukung tujuan investasi di bidang alam dan iklim. Reformasi ini sangat penting untuk mengatasi kelangkaan keuangan publik di Belahan Dunia Selatan, di mana tingkat keanekaragaman hayati komparatif tetap yang terbesar.
Dalam hal ini, negara-negara di Utara harus menyadari tanggung jawab historis mereka dalam melestarikan model ekonomi yang membuat negara-negara berpenghasilan rendah terikat pada ketergantungan utang. Sistem ekonomi dan politik saat ini dibangun di atas ketidaksetaraan, ekstraksi, dan hilangnya keanekaragaman hayati. Selain itu, otonomi kebijakan di negara-negara berkembang tunduk pada kondisi keuangan yang dipaksakan kepada mereka oleh pemodal di negara-negara kaya. Waktunya sudah matang untuk mengubah orientasi praktik keuangan untuk mencegah krisis ekologis.
Sederhananya, DNS bukanlah obat mujarab.
Alexander Kozul-Wright adalah peneliti senior di Third World Network.Endnotes